商业银行存款保险制度问题研究

    一、商业银行存款保险制度的概念

    商业银行存款保险制度作为一种金融保障制度安排，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。

    真正意义上的商业银行存款保险制度始于20世纪30年代的美国，当时为了挽救在经济大萧条冲击下已濒临崩溃的银行体系，美国国会在1933年通过格拉斯-斯蒂格尔法案，联邦存款保险公司(fdic)作为一家为银行存款保险的政府机构于1933年成立并于1934年开始实行存款保险，以避免挤兑，保障银行体系的稳定，开启了世界上存款保险制度的先河。美国联邦存款存款保险制度也成为了现代金融体系中运作历史最长、影响最为深远的商业银行存款保险制度，并在随后的数十年中不断完善和探索，积极适应金融创新、经济形势的变化，在保障存款人经济利益、维护商业银行金融体系稳定以及金融监管检查和金融风险控制和预警方面起到了十分重要的作用。

    二、我国商业银行存款保险制度的发展历程

    1、初步探索阶段:加强存款保险制度问题的调查研究工作

    早在1993年国务院关于金融体制改革的决定中首次提出要“建立存款保险基金，保障社会公众利益”。1995年我国人民银行就商业银行存款保险制度建设进行了初步试点和准备工作。1997年底，人民银行组织成立了存款保险制度研究课题组，着手研究我国商业银行存款保险制度。从存款保险制度诞生到1993年的近60年间，全世界共有48个国家相继建立了存款保险制度。1994年5月，欧盟制定了欧盟存款保险计划指导原则加速了欧盟成员国存款保险制度的建立和规范。从1994年到xx年的xx年间，全世界又有42个国家建立了存款保险制度，逐渐加速的趋势。截止目前，全世界已有超过110个国家建立了存款保险制度。

    xx年以来中国银行业改革和重组取得显著成效，存款保险制度的推进工作也明显加快，人民银行已会同有关部门开始存款保险方案的论证设计和相关法规起草工作。同年4月，中国人民银行金融稳定局存款保险处挂牌，并于年底开始起草存款保险条例。

    xx年，中国人民银行首次发布的中国金融稳定报告中提出要加强金融基础设施和制度建设，改善金融生态环境。其中的重要内容是建立存款保险制度、证券投资者保护制度和保险保障制度。同年4月，人民银行对中国存款类金融机构的存款账户结构进行了详细的抽样调查，为存款保险制度设计提供了依据，同时还征求并吸纳了主要存款类金融机构对建立符合中国国情的存款保险制度的意见。

    2、实质构建阶段:社会各界达成对存款保险制度共识，努力构建存款保险制度

    xx年国家xx规划纲要明确提出，要规范金融市场退出机制，建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度。随后，中国人民银行在xx年底发布的xx年金融稳定报告中，指出了加快存款保险制度建设、健全金融风险处置长效机制的必要性，并详细阐述了所要重点研究的存款保险机构的职能、存款保险的成员资格、存款保险的基金来源、最高赔付限额、费率制度安排等细节问题。

    xx年1月19日第三次全国金融工作会议在北京召开，这次会议上将商业银行存款保险制度建设提到议事日程上来，推动存款保险立法，加快建立功能完善、权责统一、运作高效的存款保险制度已正式列入中国人民银行当年的工作日程，但后来因为全球金融危机又被暂时搁置。

    一般而言，很多国家都是在经历了经济金融危机之后才开始考虑建设存款保险制度的，因为在金融危机过后很多国家都会对本国的金融监管进行反思和重新审视，对风险暴露严重的部分会进行完善，制定新的风险管控措施，努力构建全社会的金融安全网。当今世界，金融安全网包括三大支柱，第一支柱是审慎监管者，第二支柱是最后贷款人，第三支柱是投资者保护机制。在投资者保护机制方面，目前中国有了证券投资、保险保证基金，缺的就是商业银行存款保险制度。

    虽然我国长期以来对商业银行都采取了十分严格的监管措施，具有较为完善的监管政策和监管标准，并积极与国际标准接轨，落实巴塞尔iii协议的监管要求，但是在保护商业银行储户利益、特别是中小储户利益方面还与其它国家和地区存在着一定的差距。目前我国的商业银行会按照人民银行的规定缴纳存款准备金，并根据金融会计准则计提贷款损失准备和银行资产损失准备等风险资本金，但是这些储备资金的目的都是为了维持金融系统的稳定性，强调经济宏观调控的职能，调节银行系统的整体流动性，提高银行抵御风险的能力，发挥逆周期的宏观审慎管理的作用，而商业银行存款保险制度主要通过保险功能来保障存款人利益，通过稳定中小金融机构达到稳定整个金融系统的作用。

    xx年初，国务院决意加快建立存款保险制度，由人民银行牵头制定详细方案。当时是想按照分布走的设想，先在央行内设一个存款保险基金，而非作为实体的存款保险公司;先临时性推出“全额保险”，将来再过渡到“限额保险”。待到未来条件成熟时，再设立完全独立的存款保险公司。存款保险机构的保险基金由各投保银行按照存款的一定比例交纳。

    xx年国家在xx规划纲要中指出将深化金融体制改革，全面推动金融改革、开放和发展，构建组织多元、服务高效、监管审慎、风险可控的金融体系，不断增强金融市场功能，更好地为加快转变经济发展方式服务。xx规划纲要中明确提出要加快存款保险制度的建立，被视为深化金融体制改革的题中之意。

    xx年1月第四次全国金融工作会议提出“要抓紧研究完善存款保险制度方案，择机出台并组织实施。xx全国两会期间的政府中提到，xx年政府工作重点之一是”推动实施银行业新监管标准。推进建立存款保险制度。深化利率市场化改革。“xx年7月16日，人民银行在其发布的xx年金融稳定报告中称，我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟，xx年将积极研究论证制定存款保险条例。同年9月，金融业发展和改革”xx“规划指出，在”xx“期间要建立完善存款保险制度及金融机构市场退出机制，建立健全存款保险制度，加快存款保险立法进程，择机出台存款保险条例，明确存款保险制度的基本功能和组织模式。

    3、加速推出阶段:推出存款保险制度时机成熟，加快立法协调工作，存款保险制度呼之欲出

    xx年央行首次将”加快建立我国存款保险制度“的详细方案上报国务院，这个方案的基本框架包括明确规定存款保险限额;实行强制存款保险，防止出现逆向选择;存款保险机构由政府管理并具有履行职能所需要的职权;实行事前征收保费方式累积基金;实行差别费率，促进金融机构公平竞争。但由于当时各部委对存款保险制度出台的时机和具体费率设定等核心内容的一直存在争议，大银行对参与存款保险制度的积极性不高，存款保险制度一直处于徘徊状态。xx年9月央行第二次上报存款保险方案之时，中国银监会曾以农信社仍处于深化改革之中，可能会受到较大冲击为由，对存款保险制度推出的时机持保留意见。xx年末，央行第三次上报存款保险方案，由于决策当局觉得时机不成熟，一直未予批复。

    当前从总体来看，我国宏观经济运行平稳，商业银行体制改革进展顺利，金融业改革开放将进一步深化，监管水平不断提高，存款保险制度的推行成本较低，建立存款保险制度的时机已经成熟，我国的经济形势决定了对存款保险制度的需要越来越迫切。xx年5月中国人民银行发布xx年中国金融稳定报告，其中对长期存在争议的存款保险制度作出了最为详尽的评估，存款保险制度被认为是金融系统中的一个重要组成部分，要扎实推进存款保险制度建设。在5月24日发布的关于xx年深化经济体制改革重点工作的意见文件中明确指出年内在金融改革方面要稳步推进利率汇率市场化改革，且要求推进制定存款保险制度实施方案，建立健全金融机构经营失败风险补偿和分担机制，形成有效的风险处置和市场退出机制。

    目前全世界主要有三种商业银行存款保险制度，第一种是以美国、英国和加拿大为代表，由政府出面设立存款保险机构，除了负责赔付外，还负责监管等;第二种以日本和比利时为代表，由政府和银行联合成立存款保险机构;第三种是以德国和法国为代表，银行出资自己成立存款保险机构。

    而在保险方式的选择上，英国、日本和加拿大采取强制保险方式，德国和法国采取自愿保险的方式，美国则采取自愿与强制相结合的方式。强制性存款保险就是说所有存款类金融机构都必须参加保险，而不管其经营状况如何，经营状况上的差异只体现在所收保费的费率上，实行所谓基于风险的差别保费费率。1995年全球实行强制性存款保险的国家和地区只有26个，占所有实行存款保险制度国家的55%，而目前，共有74个国家实行强制性保险，占比上升到93%，并且，近年来新建立存款保险制度的国家均采用了强制性存款保险方式。在存款保险的赔付额方面，现阶段世界上绝大多数国家采取确定存款赔付上限的限额保险制，仅部分国家在危机时期采取过全额保险计划。

    据预测，中国的商业银行存款保险制度将先由央行成立存款保险基金，由各家商业银行上缴保费。每个银行账户保险上限初定为50万元人民币。对于实行保险金额上限设定，主要是考虑了当前银行机构的保费承担水平，防止道德风险和逆选择的产生。商业银行存款保险制度主要是要保护”两小“，即中小储蓄的存款利益和中小银行的公平竞争。对于大额定期储蓄，今后可以通过市场化的运作方式由保险公司进行承保，采取储户根据自己意愿投保银行存款责任险的方式对大额存款进行保险保障。而对于我国的存款保险制度是否一开始就实行差别化费率，业界观点不一，其中的主流观点认为，中国将先实行简化的分类差别保险费率，按商业银行属性分为国有大行、股份制银行、城商行和信用社，分别适用不同的费率水平，条件具备后，再过渡到风险差别费率。我国商业银行存款保险制度的实施意味着允许商业银行倒闭破产的开始，而允许银行破产是中国金融体系最大的改革。

    三、我国建立商业银行存款保险制度的意义所在

    1、实现存款保险制度由政府隐性担保向保险机构显性担保的彻底转变，明确商业银行在市场经济中的法人地位

    目前国际上通行的理论是把存款保险分为隐性存款保险和显性存款保险两种。隐性的存款保险制度则多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中，指国家没有对存款保险做出制度安排，但在银行倒闭时，政府会采取某种形式保护存款人的利益，因而形成了公众对存款保护的预期。由于长期以来我国的银行类金融机构中一直是国有银行占据绝对主导地位，对金融体系的稳健运行起到决定性作用，政府也就一直承担着储户存款的隐性担保职能。

    显性存款保险制度是指国家以法律的形式对商业银行存款保险制度的相关问题做出明确规定，明确银行倒闭时存款人的赔付额度，稳定存款人的信心，同时建立专业化的问题处置机构，以明确的方式迅速有效地处置有问题银行，节约处置成本。同时，在显性存款保险制度下各家商业银行需要向存款保险机构缴纳保费，事先进行基金积累，以用于赔付存款人和处置银行，这些做法都有助于增强银行体系的市场约束，明确银行倒闭时各方的责任。

    随着我国的国有银行股份制改革上市工作完成、我国金融改革步入深水区，商业银行的市场竞争性角色凸显，政府不应再为商业银行的市场化经营承... -->>
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